推動“ 無廢城市 ”建設是提升生態文明的重要舉措。2018年國務院辦公廳印發的《“無廢城市”建設試點工作方案》規定了其目標、原則、主要任務及保障措施等，并明確將 危險廢物 管理列為重點關注對象。

    “無廢城市”建設的動力保障：生產者責任延伸制度

    何為“無廢城市”建設

    在我國，“無廢城市”建設的提出具有明顯的問題導向性，主要針對因快速城市化導致的愈發嚴峻的城市 固體廢物 污染問題。“無廢”僅有象征意義，并不意味著必須實現固體廢物零排放或完全利用。其實際旨在實現整個城市固體廢物產生量最小、資源化利用充分、處置安全，強調對固體廢物的源頭減量、資源化利用和無害化處置，其內在要求與清潔生產、循環經濟發展理念相契合。

    作為新型城市治理理念，“無廢城市”建設強調整體治理觀。在主體方面，既強調政府的宏觀指導和協同管理，也強調發揮其他各類主體的作用，重視全社會共同參與；在客體方面，強調監管應當覆蓋包括危險廢物在內的不同類型的固體廢物，同時強調對各類固體廢物尤其是危險廢物的全過程控制。目前，我國“11＋5”個開展試點工作的城市和地區正在按計劃推進，但不可否認的是，“無廢城市”建設還需長期的摸索和嘗試。

    生產者責任延伸與“無廢城市”建設理念的契合

    生產者責任延伸制度作為清潔生產和循環經濟的基礎性制度，強調發揮生產者作用，要求其承擔相應環節的法律義務，關注生產后環節的責任。其理念基礎中包含外部性理論和企業環境責任理論。基于外部不經濟性內部化要求，生產者為獲得經濟收益而造成的環境影響應當重歸于生產者自身負責消除或減輕。同時，作為產生源頭，生產者可以控制固體廢物的產生量、決定其以何種方式被流轉和處置，對固體廢物監管影響巨大。因而在“無廢城市”建設中，擴大生產者責任是推動形成固體廢物生產和處置良性循環的必然要求，落實生產者責任延伸制度完全符合“無廢城市”建設理念。目前，生產者責任延伸制度內容在我國立法中已有諸多體現并日臻成熟，在實踐中亦被證明具有重要作用，能夠為“無廢城市”建設提供持續的動力保障。

    “無廢城市”建設中的危險廢物管理

    實現危險廢物全過程控制和有效監管無疑是“無廢城市”建設的關鍵內容。相較于大宗工業固體廢物、農業廢棄物和生活垃圾等，危險廢物的定義并不是從來源而是從環境風險角度出發的。危險廢物特性致使環境承受較大風險，其產生的環境污染將造成廣泛且持久的影響，且較易發生突發環境事件。在“無廢城市”建設中，應當對危險廢物的產生、收集、貯存、運輸和處置等各環節進行更為嚴格的規制，強化危險廢物生產者的責任亦是必然要求。對危險廢物全面監管進行頂層設計、加強危險廢物安全管控，有利于提升城市的環境風險防控能力，體現了環境法的預防原則，也是貫徹生態文明思想中生態安全觀的重要體現。

    我國危險廢物生產者法定責任述評

    相關立法概況

    我國危險廢物管理已形成較完整的法規體系和規范內容，體現出實踐的迫切需求以及立法機關、相關部門對該領域的重視。除生態環境保護領域基本法——《環境保護法》外，《固體廢物污染環境防治法》專章規定了危險廢物監管問題。其他相關法律還包括《放射性污染防治法》《循環經濟促進法》等。法規及規章數量較多，針對危險廢物不同環節作出配套規定，主要有《危險廢物經營許可證管理辦法》《危險廢物轉移聯單管理辦法》《危險廢物出口核準管理辦法》《危險化學品安全管理條例》《醫療廢物管理行政處罰辦法》等。此外，還有相當數量的強制性和推薦性環境標準、技術規范、名錄、清單以及指南等。同時，我國也是《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》的締約方。

    立法進步

    近來，危險廢物相關立法的修訂較為頻繁，對于危險廢物生產者責任的規定有部分細化和完善。例如，2020年4月修訂的《固體廢物污染環境防治法》突顯了危險廢物轉移管理的嚴格、全過程和動態監管原則，增加了生產者信息責任等內容，其修訂為下位法修改提供了依據；《危險廢物轉移環境管理辦法》（即《危險廢物轉移聯單管理辦法》）的修訂重點強調包括合規委托責任在內的移出人相關責任；《危險廢物環境許可證管理辦法》將危險廢物利用經營活動納入危險廢物綜合許可證范圍；此外，對《國家危險廢物名錄》的修訂以針對性、精確性、連續性和審慎性為原則。目前該名錄正在第二次征求意見階段，是危險廢物管理的技術基礎和關鍵依據。

    現有問題及完善建議

    不可否認，上述立法和規范性文件能夠為危險廢物監管工作提供有力支撐。但現有規定注重強調政府責任，對生產者責任的規定仍有欠缺，環節規定不夠全面、責任內容設計較為粗疏，且較多規定可操作性不強、較難落實。依據生產者責任延伸制度要求，進一步的完善思路應是在相關立法中補充生產者源頭控制責任、加重轉移處置環節責任、增加生產者承擔再利用責任的鼓勵規定，并重點關注特殊領域的危險廢物生產者責任。此外，為保障“無廢城市”建設、推動生產者責任延伸制度在該領域有效落實，還需發揮政府的監督和保障作用，實現協同管理，加強執法力度和有效性，并引導公眾參與其中。

    細化以危險廢物生產者為責任主體的立法內容

    為滿足“無廢城市”建設對危險廢物全面管控的要求，應根據生產者責任延伸制度要求再次審視現有立法對危險廢物管理的規定內容。

    補充生產者源頭責任

    根據國家統計局2019年和2018年中國統計年鑒的數據，我國2017年危險廢物產生量為6936.89萬噸，2016年為5347.30萬噸。由此可見，我國危險廢物產生數量大且呈持續增長態勢，由生產者承擔源頭控制責任，是危險廢物全面管控的迫切要求。在立法中補充生產者強制性源頭責任，一是需完善定期淘汰落后生產工藝和設備制度的程序和要求，二是在其基礎上明確行業強制末位淘汰制度，三是需要細化強制性清潔生產審核制度內容等。以此增加生產者淘汰落后產能的壓力和動力，提升工業綠色發展水平，從源頭減少危險廢物產生總量，為其他危險廢物監管環節提供基礎。

    轉移處置環節的連帶責任設計

    危險廢物產生后，生產者責任隨之體現在移出危險廢物后的轉移和處置環節。危險廢物轉移處置的動態特點給監管造成了較大困難，實踐中非法轉移傾倒案件也層出不窮。約束生產者能夠減少執法成本、提高監管效率，在立法中規定生產者對轉移處置環節的連帶責任，可以更好地防止生產者通過簽訂合同的方式轉嫁責任，使生產者在移出危險廢物時更多地考慮受托方安全處置危險廢物的資格和能力。《危險廢物轉移環境管理辦法》修訂稿第九條規定了移出人責任，具體包括移出人的合規委托責任、信息責任和核查責任，第三十條則明確了移出人應與造成環境污染和生態破壞的受托方承擔連帶責任的擔責方式。應當進一步完善的是連帶責任的適用條件、連帶范圍和免責情形等規定，推動生產者連帶責任的落實。

    鼓勵生產者承擔利用責任

    鼓勵生產者最大限度地內部消化、轉換由其產生的危險廢物，是發展循環經濟的內在要求，也符合“無廢城市”建設的要求，無論從經濟角度還是環保角度考量都十分有利。較之危險廢物無害化，再利用往往具有更高技術難度，需要給予更多的引導和激勵，以逐步推動生產者承擔資源化利用責任。如繼續按批次征評“無廢城市”建設試點先進適用技術，促進危險廢物處置和資源化利用技術的推廣。同時，對危險廢物的資源化利用需要明確規定約束性標準。例如，根據不同產業具體情形確定合理的危險廢物再利用比率，以及明確規定危險廢物再利用產品中相關元素的含量限制等。

    注重特殊危廢生產者責任

    如上所述，危險廢物的特性迥異，來源也有較大差異，因而不同類別危險廢物監管的方式、要求和目標側重應有不同。尤其是在特殊領域，若特殊危險廢物處置不當，或將造成其他嚴重影響。如醫療廢物處置不當，可能給公眾衛生安全造成巨大威脅。因而在醫療廢物監管方面，應當注重完善醫療機構的廢物分類責任，落實其無害化處置責任，以防止醫療廢物傳染性和毒性的傳播。

    發揮政府對危險廢物生產者責任承擔的監管權責

    誠然，落實生產者責任延伸制度能夠為“無廢城市”建設提供動力保障。但作為“經濟理性人”的生產者，其自主承擔責任的意愿較弱，需要加強政府的監管和約束。

    貫徹全過程和協同監管思路

    生產者責任延伸制度關注產品及產生廢物的全生命周期，政府需要形成完整的監管鏈條，貫徹全過程監管思路，才能避免產生薄弱環節、為不法分子打開缺口。同時，基于危險廢物管理難度較高且復雜，形成協同監管機制也是必然要求。協同監管需要包含中央與地方政府之間、省級政府與負責實際制度落實的市級政府之間、政府各部門之間以及行政機關同司法機關之間的分工與合作。協同理念需體現在危險廢物監管各環節，明確主管部門的事權劃分，是建立危險廢物協同監管的重要前提，要防止出現互相推諉和監管缺失的情況，并保證各自權力分配和責任分擔合理且可行。

    增強執法有效性

    目前，我國固體廢物非法轉移、傾倒和處置事件仍呈高發態勢。非法轉移傾倒等違法行為又通常較為隱蔽，給執法增加了難度。重視危險廢物執法，加大執法力度、增強執法有效性是當務之急。具體而言，一是保證執法及時，最大限度減少如非法轉移傾倒等違法處置危險廢物行為對環境的污染；二是重視證據收集環節，尤其是關鍵證據的收集，同時保證收集程序的合法性；三是加強執法隊伍專業能力建設，由于危險廢物管理技術性要求較高，政府需要為其提供技術、資金和專業人才支持，并促進管理規范化發展。

    引導公眾參與

    “無廢城市”建設作為城市整體治理理念，需要廣泛的社會支持和參與。在危險廢物監管領域，同樣需要發揮公眾的監督作用。2020年修訂的《固體廢物污染環境防治法》第三十一條，規定了相關主管部門為公眾舉報提供便利且保證舉報人安全的義務，從法律層面為公眾行使對非法處置危險廢物行為的舉報權和監督權提供了保障。此外，政府也應提高公眾環保意識，增強其參與的主動性和積極性。監督對象不能僅局限于生產者，還需包含政府和其他相關企業和個人。引導公眾參與有利于促進形成危險廢物監管的社會合力，更好地推動“無廢城市”建設。